引言：智能时代的国家命题

当生成式人工智能以前所未有的速度渗透至社会生产的每一个毛细血管，当智能机器从被动工具演变为具有主体性特征的协作伙伴，人类文明正站在一场深刻范式转移的门槛之上。2026年《政府工作报告》首次提出“打造智能经济新形态”，这一表述标志着人工智能从技术应用层面跃升为国家战略的制度议题。智能化不再仅仅是产业升级的赋能工具，而是重塑政治体制运行逻辑、经济体制运行机制乃至劳动生产组织方式的革命性力量。

作为政策改进的实践者，笔者深切感受到，现有的制度框架正面临智能化浪潮的严峻挑战：传统的科层制组织结构如何与扁平化的智能决策系统兼容？以人为中心的法律责任体系如何容纳具备“类主体性”的智能体？工业化时代形成的劳动保障制度如何适应人机协作的新型生产模式？这些问题的答案，无法通过零敲碎打的政策修补获得，而需要一套系统性的国家战略指引。正是基于这一判断，本文提出并阐释《未来国策》框架下的人机协同与智能化方略，旨在为智能时代的国家治理、经济运行与劳动生产提供制度化的路径设计。

本策的核心思想在于：智能化时代的到来具有不可逆转的历史必然性，人们的生活必须智能化，政治运行、经济体制与劳动生产必须全面嵌入智能化轨道。这不仅是效率提升的技术诉求，更是国家竞争力重塑的战略选择。

上篇：政治体制的智能化重构——从科层治理到人机共生

一、数字国家的兴起与国家形态演变

智能化技术正在重塑国家的存在形态与运行逻辑。清华大学孟天广教授提出的“数字国家”概念，精准捕捉了这场变革的本质：数字国家的兴起绝非简单的技术治理，而是国家形态的重塑、国家运行的变革和国家范畴的拓宽。在信息化、数字化、智能化的递进演化中，国家治理体系正经历三重深刻转型。

其一，国家组织形态从科层化走向扁平化与协同化。 传统的科层制依赖正式制度和组织边界来界定政府架构，而智能技术的嵌入正在模糊这些边界。跨层级、跨部门、跨系统的业务协同成为常态，基于数字技术的业务流程重塑推动着整体性政府的形成。在这一进程中，人工智能系统作为新的治理主体嵌入政府运作，形成了“人机复合”的新型组织形态——政务服务智能体承担着大量重复性的咨询受理工作，公共安全数字人实时监控风险隐患，生态环境智能监测系统全天候感知环境变化。这些智能体不再是简单的工具，而是具有相对自主性的治理参与者。

其二，国家运行场域向数字空间深度拓展。 物理空间、社会空间与数字空间的三重叠加，使得国家治理的对象和场景发生了根本性变化。新生数字空间中的公共问题——从数据产权到算法歧视，从平台垄断到信息茧房——要求国家权力必须进入数字空间建立新机构、新规则和新能力。这不仅是治理范围的扩大，更是治理逻辑的质变：数字空间的瞬时性、跨境性与隐匿性，使得传统基于属地管理的制度安排捉襟见肘。

其三，国家-社会边界日趋模糊化。 数智技术的普及应用大幅降低了国家与社会间的信息交换成本，政民互动渠道更加亲民化、普惠化。政府与社会间的双向触达和协同交互成为常态，治理不再是政府单方面的权力行使，而是多元主体参与的协同过程。北京大学中国政治学研究中心主办的“AI for Politics”工作坊揭示，AI辅助决策正在改变公众对政府决策的合法性认知，形成“数字合法化”与“数字补偿”的双重机制。这意味着，智能化不仅改变政府如何治理，也在改变公众如何感知和接受治理。

二、国家计算与社会计算：智能时代的治理双引擎

在数字国家的框架下，治理体系依赖两大计算系统的支撑：国家计算与社会计算。这两大系统分别在技术赋能和技术赋权的驱动下演化，构成了智能时代政治运行的基础设施。

国家计算重在处理国家政治与行政事务，针对政治系统内部运行的全过程——政治决策、政策执行、监督问责、考核激励、政治安全——进行常态化和泛在性计算。国家计算的设计逻辑是简约化和标准化，通过标准化程序对多来源、多模态的国家运行数据进行简化处理和理解。从早期的国家统计体系、登记认证体系，到当下的数据治理体系、国家算力基础设施，国家计算始终是现代国家治理的关键支撑。

在智能化时代，国家计算的能力边界大幅拓展。算法对风险的实时研判和对社会趋势的预测，使治理的科学化、前瞻性显著增强。政策执行不再仅依赖预设程序，而是通过实时数据流的动态更新，实现调度、调整与预测的闭环。例如，基于深度时间序列模型的双边关系预测，已经开始应用于外交决策辅助领域，通过ARIMA、LightGBM、PatchTST等模型对国际关系走势进行模拟预测。这种计算能力的引入，使得国家治理从经验理性逐步转向算法理性。

社会计算则源于数智技术对社会的赋权。随着移动互联网和智能化应用的普及，计算系统与社会系统深度融合。社会计算重在社会或社群事务的计算，尤其围绕社会复杂性感知、社情民意分析、社会心态计算、公共舆论治理等领域展开。社会计算的设计逻辑强调理解和应对复杂性，因此更依赖多元主体的广泛介入——社会公众、专业机构、媒体和社群网络协同参与，构建起感知和模拟社会运行的计算系统。

值得警惕的是，社会计算的广泛应用也带来了新的治理挑战。当智能体逐步演化为“经济主体”和“社会主体”，将触发产权、税收、劳动法的系统性变革。同时，算法黑箱对治理透明性的冲击、智能鸿沟对不同群体间的分化效应、人机共生治理中的责任界定难题，都要求制度设计必须跟上技术演进的步伐。

三、智能官僚制：人机协同的行政实践

在基层治理层面，人机协同正在重塑行政系统的运行逻辑。深圳大学政府管理学院的研究发现，不同类型的AI官僚对基层公务员的人机协作意愿产生差异性影响，其作用机制通过自由裁量权与责任感知的中介路径实现。这一发现揭示了一个深刻命题：智能系统不是简单地替代人类工作，而是重构人类工作的认知环境和决策空间。

智能官僚制的核心特征是“人机分工”的再定义。在传统的行政流程中，公务员承担着信息收集、处理、决策、执行的全链条工作。而在人机协同的新型工作模式中，智能系统承担起信息处理、常规决策、风险预警等任务，人类则专注于价值判断、利益平衡、复杂沟通等需要同理心和创造力的工作。例如，在风险控制领域，数字员工实时监控业务流程、自动提示异常行为，并利用专业知识进行算法推理以完成自动化因果判断；人类只需验核算法决策结果，并采取行动消除风险。

这种分工模式的变革，对公务员的能力结构提出了全新要求。未来的行政人员不仅要具备传统的公共管理知识，还需要掌握与智能系统协作的能力——理解算法逻辑、解读数据输出、识别系统偏见、在算法推荐基础上做出最终判断。这意味着，公务员培训体系和人才评价标准必须进行系统性重构。

与此同时，智能官僚制也带来了责任界定的难题。当AI系统在公共决策中出现错误，责任应由谁承担？是系统开发者、政府监管者，还是使用者？这种责任模糊化可能削弱治理的合法性基础。因此，必须在制度层面设计责任拓扑扩散机制，确保责任在算法、人类和组织之间得到合理分配。只有在清晰的责任链条下，人机协同的治理模式才能获得持久的社会认同。

中篇：经济体制的智能化跃迁——从工具嵌入到形态重塑

一、智能经济的制度竞争时代

2026年《政府工作报告》首次提出“打造智能经济新形态”，标志着我国人工智能发展进入“形态塑造”新阶段。从经济学视角审视，智能经济的本质并非技术迭代，而是生产关系的系统性重构——人机协同重塑劳动形态，数据要素重构分配机制，跨界融合再造产业边界。

上海财经大学崔丽丽教授指出，当前智能经济发展的主要矛盾，已从“算力不足”转向“数据要素焦虑”。中国智能经济要走出区别于美国“算力堆砌”模式的差异化路径，必须在数据应用的定价、确权、入表等制度创新上取得突破。这意味着，智能经济的国际竞争，归根结底是“制度软实力”的竞争。那些能够率先构建适应智能经济的新型生产关系的国家，将在全球竞争中占据战略主动。

从产业政策的技术维度上升到国家战略的制度议题，这一跃迁的背后是对人工智能“元技术”属性的深刻认知。人工智能不仅推动了新质生产力的跃升，更在改造经济运行的底层逻辑——它不再是某一领域的赋能工具，而是广泛嵌入社会运转的“新制度性基础设施”。

二、生产要素配置的制度创新

智能经济的第一重变革，体现在生产要素的配置方式上。传统的土地、劳动、资本、技术四要素格局，正在向“数据+算力+算法”的新要素格局演进。四川大学贺立龙教授团队的研究表明，让人工智能真正从“技术变量”转化为经济发展的“最大增量”，关键在于破除体制机制藩篱，构建起适应技术快速迭代、产业深度融合、应用场景爆发的新型生产关系。

数据要素的市场化配置是核心突破口。 当前，公共数据的开放共享机制尚不完善，制约了人工智能企业的创新发展。未来需要在医疗健康、交通出行、城市治理、生态环保等领域，推动公共数据资源向人工智能企业合规开放。一方面，探索多方安全计算、联邦学习等技术路径，实现“原始数据不出域、数据可用不可见”的融合开发利用；另一方面，鼓励基于数据价值贡献的收益分配机制创新，培育壮大数据要素市场。

智能算力的普惠共享是关键支撑。 算力如同工业时代的电力，是智能经济的基础能源。当前，需要优化全国算力资源布局，完善一体化算力网络，提升智能算力跨区域调度能力和供需精准匹配水平。创新算力云服务模式，推动智能算力供给向低成本、高可用、绿色低碳方向升级，让中小企业像用电一样用算力，真正降低智能化转型的门槛。

三、产业组织的深度变革

智能经济的第二重变革，体现在产业组织形态上。人工智能与千行百业的深度融合，不再是简单的工具嵌入，而是对产业组织方式的全局性重塑。

“链主引领+行业模型”的协同创新机制正在形成。 能源、制造、金融等领域的头部企业联合人工智能领军企业，开放核心业务场景与长期积累的行业知识，共同开发垂直领域大模型，形成可复用的行业智能中枢。通过模型即服务的灵活供给模式，降低中小企业智能化改造成本，使人工智能技术深度融入研发设计、生产工艺、供应链管理等关键环节，推动产业全要素生产率系统性提升。

“服务型制造”的业态创新加速涌现。 传统制造企业“重硬轻软、卖产品不卖服务”的经营惯性正在被打破。在“人工智能+”行动推动下，制造业企业向“产品+智能服务”模式转型，利用人工智能拓展远程运维、预测性维护、产能共享等增值服务。在软件信息、金融服务、现代物流等领域，智能终端和智能体的规模化应用正在培育智能原生新业态。

以焊接机器人的应用为例，传统的焊接操作工正从“蓝领”转型为“机器人导师”。重庆美心集团的工人通过编程、自动化控制等知识学习，逐步转型为智能工厂切割机器人操作工程师。切割机器人改变了传统的切割模式，不仅切口平整、精确度高，而且省去了后续的打磨工序。工人只需在显示屏上输入半成品规格、型号、数量等数据，机器人就能自动将其加工成形状不同的各种构件。这一转变，不仅是生产效率的提升，更是职业内涵的重塑——工人从体力劳动者转变为技术监控者和流程优化者。

四、消费模式的智能升级

智能经济的第三重变革，体现在消费模式的深刻转型上。人工智能正在重塑消费场景与人机交互方式，激发智能硬件、新型内容消费的巨大潜力。2026年中国家电及消费电子博览会（AWE2026）展示的场景表明，人工智能前沿技术正加速融入居家、教育、出行等民生场景，从炫酷概念走向日常实用。

在居家领域，AI技术推动家居设备从“被动响应”向“主动服务”进化。京东联合华为推出的智选雀蛋Max AI摄像头，内置双4G卡，无需WiFi、开机即用且终身免流量，方便远程看护老人、孩子与宠物。小度聚焦老年场景，提供用药、测压定时提醒，支持“一句话紧急求助”，可自动拨打亲情号码或视频通话，并能对跌倒、长时间静止等异常状态实时预警。可以看到，在AI技术加持下，居家守护从被动记录转向主动预警。

在出行领域，智慧座舱已不再只是驾驶空间，而是集多模态交互、娱乐办公、全域互联于一体的移动第三空间。京东方在2026CES首发的HERO 2.0智能座舱，内置CDR融合数字广播系统，可在突发状况下实现应急通信；依托AI多模态交互，支持语音、触摸、手势控制，还能远程联动智能家居、查看家中宠物、在线点单，真正实现车与家无缝互联。

在低空经济领域，电动垂直起降飞行器（eVTOL）正在将“空中通勤”变为现实。御风未来自主研发的M1“空中出租车”，可搭载5人，支持智能化全自主飞行，单次充电续航250公里，巡航速度达200公里/小时。从上海虹桥到临港仅需15分钟，跨城至无锡、杭州等城市实现点对点出行仅需30-60分钟，票价有望与打车价格相当。这一变革，将从根本上重塑城市群的空间结构和人们的出行方式。

消费模式的智能化升级，需要制度创新的同步跟进。一方面，要探索“硬件+服务”的融合监管机制，打通智能网联汽车、AI手机等终端硬件准入与算法合规分属不同部门的堵点；另一方面，要加快构建“生成式内容”的产权与交易机制，明确AIGC的版权归属与价值评估规则，培育壮大新型数字消费市场。

下篇：劳动生产的智能化转型——从人机对立到协同进化

一、人机协作：资本主义人机关系批判与超越

理解智能时代劳动生产的变革，需要首先厘清人机关系的本质。中国社会科学院黄再胜研究员从马克思主义政治经济学视角，对数字资本主义下的人机协作进行了深入剖析。他指出，进入大模型生产时代，生成式人工智能推动智能机器加速迭代，表现出与以往人工智能不同的主体性特征，形成了全新的人机交互形态。

从表面上看，大模型生产下的人机协作通过智能增强和人机共创将人从单调、重复且枯燥的劳动中解放出来，使其专注于更具创造性的工作。智能机器一跃成为人类的得力助手、工作搭档、良师益友，资本主义“铁人反对有血有肉的人”的人机矛盾看似一劳永逸地得以“修复”。以至于有研究报告宣称：“人类历史上首次迎来了‘人性化’的新一代技术。”

然而，劳动过程理论提醒我们，资本主义力求实现的理想是“死劳动支配活劳动”。进入大模型生产时代，发生于数字工厂的人机协作本质上是数字资本旨在提高劳动生产率而“加速机械化”的最新实践。辩证地看，数字资本操控下的人机协作并不必然会给人类带来自由时间增加、工作意义提升和薪酬待遇提高的数字红利。从长远来看，智能机器的规模化应用将促使知识工人习得技能的加速贬值，进而侵蚀人类复杂认知能力生成的实践基础。而且，“一键式生成”的数字便捷极易导致知识生产过度依赖人工智能，从而消弭人的创造力，引发数字资本主义劳动过程的“去技能化”。

这一批判性视角具有重要的政策启示：我们在推进劳动生产智能化的过程中，不能盲目拥抱技术而忽视劳动者的主体地位。智能化的终极目标不是用机器替代人，而是通过人机协同实现人的解放和全面发展。这需要在制度设计上确保技术进步的成果由劳动者共享，防止“去技能化”对劳动者长期发展能力的侵蚀。

二、人机协同的劳动实践形态

在具体劳动实践中，人机协作呈现多样化的形态。黄再胜研究员将其划分为三个层次：智能助手、数字员工和通用智能体。

智能助手是人机协作的初级形态。 随着大模型垂直化部署的持续推进，各领域推出的智能助手的功能从自动生成会议纪要、辅助处理文档和智能搜索，到数据增强、代码补全和灵感激发等。这让生成式人工智能驱动的智能机器成为办公、营销、设计、医疗等工作场景的“智能副驾驶”，个体劳动能力得到显著延展。在智能医疗场景中，智能助手可以“倾听”患者就诊过程并立即生成医疗记录，使医生能够走出“文档疲劳”，专注于与患者沟通。此类场景中的人机协作是松散的工具型合作关系，没有实现人与机器能力演进的“双向奔赴”。

数字员工是人机协作的成熟形态。 能够理解业务逻辑的数字员工加入劳动力大军，根据特定工作场景的需要与劳动者强强联合，形成新型人机团队协同工作。在知识生产领域，撰文、翻译、制表、作图、代码核查等重复性较高的目标任务，都被交给数字员工来自动执行；劳动者则可以专事于创意问题求解等更具想象力和挑战性的数字劳动。相比于智能助手，数字员工在知识生产诸多环节的“劳动表现”已经与人类不相上下，开始以共同解决任务的“工作伙伴”面貌出现。

通用智能体是人机协作的理想形态。 在数字资本倾力开发的“自动化机器体系”中，通用智能体可以实现按意图行事，演绎人机协作的理想图景。虽然通用智能体的大规模应用尚需时日，但其发展方向已然清晰：未来的智能机器将从“响应需求”升级为“主动发现、主动帮助”，成为人类的智能伙伴。

三、劳动技能的重构与职业发展

人机协作的深入推进，对劳动者的技能结构和职业发展路径产生了深远影响。央广网报道的焊接机器人应用案例，生动展现了这一变革的微观过程。

传统焊接操作工钟雨宏的经历具有代表性。过去，他需要在高温、强光环境下长时间作业，职业健康风险较高。公司引入焊接机器人工作站后，他的工作场景发生了根本性变化——在封闭的操作间里，有专门的除尘系统，焊烟基本闻不到，噪声也小了，还加装了空调。他只需手持约A4纸大小的操作屏幕，快速输入各项焊接参数，按下“启动”键，机器人便能自动作业。

更重要的是，职业发展路径被拓宽了。为了更好地适应新工种的要求，钟雨宏积极参加公司组织的各类培训和学习活动，利用业余时间学习编程、焊接工艺和材料科学等新知识、新技能。如今，他不仅能通过人机交互界面调参数、改程序，甚至还能修正机器人的操作轨迹，同时掌握了数十种铝材的特点、性能。从单纯的操作工到“机器人导师”，他的职业身份和价值内涵发生了质的跃升。

这一案例揭示了一个普遍规律：智能化不是简单地替代人类劳动，而是推动劳动向更高形态演进。那些能够与智能系统协同进化、在专业深度和数字广度上持续学习的劳动者，将在新的劳动分工中获得更大的发展空间。

重庆工商大学教授莫远明建议，应加快制定相关工种的国家职业标准和评价规范，大力加强相关职业技能培训和人才评价体系建设，精准对接市场对自动化人才的迫切需求。这提示我们，劳动生产的智能化转型必须与职业培训体系的智能化升级同步推进，为劳动者的终身学习和持续成长提供制度保障。

四、劳动权益保障的制度创新

人机协作的新型劳动模式，对传统的劳动权益保障制度提出了挑战。当数字员工承担着与人相当的工作量，当劳动过程发生在人机交互的数字空间，工时计算、工伤认定、职业安全、集体谈判等传统制度安排都需要重新审视。

首先需要明确的是，智能机器的引入不应成为削弱劳动者权益的借口。数字资本操控下的人机协作，如果不加制度约束，完全可能走向“数字泰勒主义”——通过智能系统对劳动过程进行更加精细的控制和榨取。有研究报告显示，智能机器人的规模化应用可能导致知识工人习得技能的加速贬值。这意味着，技术进步的红利不会自动惠及劳动者，需要制度干预来确保分配正义。

其次，需要探索适应人机协作的劳动标准体系。崔丽丽教授建议，制定人机协同劳动标准，界定智能体参与生产时的权益分配。这包括：当数字员工承担部分工作时，人类劳动者的工作量如何核定？当AI辅助提升劳动生产率时，工资水平如何调整？当劳动者与智能系统协同作业时，职业技能标准如何设定？

再次，需要探索智能体参与生产时的法律责任分配。当数字员工在劳动过程中出现失误造成损失，责任应由谁承担？是使用智能体的劳动者，是部署智能体的企业，还是开发智能体的技术供应商？这需要在法律层面明确智能体的地位及其行为的归责原则。

最后，需要关注智能鸿沟对劳动者权益的潜在影响。人工智能应用在不同地区、不同行业、不同群体间的普及程度差异明显。如果智能化转型只在发达地区或大型企业中快速推进，而欠发达地区和中小企业的劳动者无法获得同等机会，劳动力市场的不平等将进一步加剧。国家必须通过财政转移支付、智能基础设施普及以及人工智能素养培训，确保劳动者能够公平地参与智能化进程并分享其成果。

结论：迈向人本智能的未来国策

本文系统阐述了《未来国策》框架下的人机协同与智能化方略，核心结论可以概括为三个层面：

在政治体制层面，智能化推动国家形态从科层治理向人机共生转型。数字国家的兴起重塑了国家组织形态、运行场域和国家-社会关系，国家计算与社会计算构成智能时代治理的双引擎。制度设计的关键在于，在算法、数据与制度之间实现动态平衡，确保智能治理既有效率又有合法性，既能赋能国家又能赋权社会。

在经济体制层面，智能化推动经济运行从工具嵌入向形态重塑跃迁。智能经济不是技术应用的简单延伸，而是生产关系的系统性重构。制度竞争取代技术竞争成为国际竞争的主战场，数据要素市场化配置、智能算力普惠共享、产业组织形态创新、消费模式智能升级，都需要制度创新的同步跟进。

在劳动生产层面，智能化推动人机关系从对立走向协同进化。智能助手、数字员工、通用智能体构成了人机协作的形态谱系，劳动技能结构正在经历深刻重构，职业发展路径获得新的可能。制度保障的核心在于，确保技术进步的红利由劳动者共享，防止“去技能化”侵蚀人的发展基础，让智能化真正成为人的解放力量。

面向未来，《未来国策》的核心理念可以概括为“人本智能”——以人的全面发展为中心，以人机协同为路径，以制度创新为保障，推动政治、经济、社会全面迈向智能化新阶段。这既是应对智能时代挑战的战略选择，也是实现中国式现代化的必由之路。

正如天津市政府网评论文所指出的那样：“人工智能不仅要带来治理效能的提升，更要支撑治理秩序与价值体系之间的再平衡。”同样，智能经济不仅要带来生产效率的提升，更要支撑经济正义与分配公平；智能劳动不仅要带来产出能力的提升，更要支撑人的尊严与全面发展。这是《未来国策》的价值底色，也是智能化道路应当坚守的根本方向。

在智能时代的大门已然开启的今天，我们需要以更大的历史自觉和制度想象力，构建起适应智能化浪潮的新型生产关系和国家治理体系。让技术真正服务于人，让智能真正造福社会——这是《未来国策》的初心，也是这篇政策建言寄望抵达的远方。