引言：智能化时代的体制追问

当第四次工业革命的浪潮以人工智能为核心席卷全球，人类社会正站在一个前所未有的历史分水岭上。国务院《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》明确提出，到2035年我国将全面步入智能经济和智能社会发展新阶段。这不仅仅是一个技术迭代的进程，更是一场深刻的社会形态变革。作为政策改进的研究者，我们必须清醒地认识到：当智能系统逐步成为参与生产和协同的新型主体，当人机协同成为主流组织形式，当经济运行机制从“人控型”向“协同型、自治型”演化，我们的政治体制与经济体制将如何回应这一时代之问？

本文立足于“十五五”规划开局之年的战略节点，围绕《未来国策》的框架构想，系统阐述经济人工智能体制与智能化经济人工智能体制的内涵、架构与运行逻辑。核心观点在于：智能化时代的到来，要求人们的生活方式全面智能化，更要求政治经济劳动生产必须全面智能化。这种智能化不是技术工具的简单嵌入，而是从生产要素到生产关系、从治理理念到治理范式的系统性重构。

一、智能化时代的生产力跃迁与经济形态变革

理解《未来国策》下的经济人工智能体制，首先需要把握智能经济作为新经济形态的本质特征。今年政府工作报告首次提出“打造智能经济新形态”，标志着中国经济发展正从信息化、数字化的技术赋能阶段，迈入以人工智能为内核、以体系重构为特征的系统重塑阶段。

（一）从“技术赋能”到“系统重塑”的范式跃迁

在信息化和数字经济阶段，技术主要扮演着优化既有业务流程、提升管理效率的角色。然而，智能经济的核心特征在于“能动性”的跃升——基于高质量数据集与大模型构建的智能系统，具备了自感知、自学习、自决策的能力。这意味着，经济系统的运行逻辑正在发生根本性转变：从“人使用工具”到“人机协同决策”，从“事后反馈”到“事前预判”，从“标准化生产”到“个性化即时响应”。

这种转变的核心驱动力，是“数据—算法—算力”这一新型铁三角的高效率耦合。其中，数据是经过算法加工后能够产生洞察和预测的原料；算法作为处理数据的逻辑与规则，是价值创造的灵魂；而算力，特别是绿色高效的算力，则是支撑这一创造过程的物质基础。这三者之间的协同效应，构成了智能经济持续演进的内生动力。

（二）生产要素的质变：数据价值释放与新劳动力诞生

在《未来国策》的视野中，智能化经济人工智能体制首先体现为生产要素的深刻变革。信息经济的发展最早产生了数据，数字经济推动数据升级为新型生产要素，而智能经济则将数据生产要素的价值充分释放。这种释放不是线性的，而是指数级的——数据在算法的驱动下，从静态的记录变为动态的生产指令，从过去时变为未来时。

更为重要的是，智能经济的发展首次推动传统劳动力要素向“人与机器协同的新劳动力要素”转变。这一转变的意义无论怎样强调都不为过：在传统的经济分析框架中，劳动力始终是指人的劳动能力；而在智能化经济体制下，智能体开始作为新型劳动者进入生产函数。这不是科幻小说中的场景，而是正在发生的现实——截至2025年6月底，我国累计有439款生成式人工智能服务完成备案，涵盖煤炭、航空、汽车、物流、新闻、教育等领域；智能体已融入钢铁高炉温控、纺织库存管理、零售仓储调配等不同行业生产经营环节。

二、《未来国策》经济人工智能体制的架构设计

基于上述生产力变革，《未来国策》下的经济人工智能体制需要构建一套完整的制度框架，以规范和引导智能经济的有序发展。这一体制的核心在于：在充分发挥人工智能“头雁”效应的同时，确保技术变革始终服务于人的全面发展和社会公平正义。

（一）算力-算法-数据的制度底座

经济人工智能体制的首要任务，是为“算力—算法—数据”铁三角提供坚实的制度保障。

在算力层面，体制设计需回应算力需求的指数级增长及其背后的能源约束。政府工作报告明确提出实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，加强全国一体化算力监测调度。这背后是一个深刻的制度创新：“计算跟着电力走”或“电力追着计算算”，不仅是技术调度问题，更是跨区域利益协调、能源资源配置体制的系统性改革。经济人工智能体制需要建立算力与电力的协同机制，通过价格信号、配额交易、绿电优先等制度工具，实现算力扩张与碳中和目标的动态平衡。

在数据层面，体制设计的核心难题在于如何破解“数据孤岛”困局。郑永年教授深刻指出，尽管我国拥有14亿人的数据规模优势，但内部没有完全整合好，一个个数据孤岛导致数据质量难以提升。经济人工智能体制必须推动数据的体制机制改革，构建国内数据统一大市场。具体路径可以采取渐进策略：大湾区、长三角、京津冀等区域先行先试，形成区域性数据共同市场，再逐步向全国统一大市场过渡。同时，在保证国家安全的前提下，推动数据“出得去、进得来”，参与全球数据流通与治理合作。

在算法层面，体制设计需要关注算法的可信性与可控性。经济人工智能体制应建立算法备案、评估与审计制度，特别是对涉及公共利益的算法系统实施全生命周期监管。截至2025年6月底，我国已有439款生成式人工智能服务完成备案，这一备案制度需要进一步深化为动态监测与评估机制，确保算法的决策逻辑可解释、可追溯、可问责。

（二）微观主体的制度重塑：从企业到智能体

经济人工智能体制还需要重新界定微观经济主体的法律地位和行为规则。

对于企业而言，智能化转型不是简单的技术采购，而是组织形态的深刻变革。体制设计应鼓励企业构建“人机协同”的新型组织架构，探索“智能体员工”的管理模式。当智能系统开始承担决策职能时，企业的治理结构、责任分配、激励机制都需要相应调整。例如，当智能体的决策导致经营损失时，责任如何归属？当智能体创造价值时，收益如何分配？这些问题需要制度创新予以回应。

对于智能体本身，一个更为前沿的议题是：智能体是否应当获得某种法律主体地位？这听起来像是一个遥远的哲学问题，但实践已经走在了理论前面。当智能体开始签订合同、提供服务、获取收益时，传统的法律框架面临着解释力危机。经济人工智能体制需要在民法、商法的层面，探索智能体的法律人格问题——至少是功能性的、有限的法律主体地位，以规范智能经济中的权利义务关系。

（三）宏观运行机制：从“人控”到“协同型、自治型”

在经济运行机制层面，经济人工智能体制推动从“人控型”向“协同型、自治型”演化。这不是说人类放弃控制权，而是说控制的方式发生了变化：从直接指令到目标设定，从过程干预到结果校准，从微观管理到宏观调谐。

以供应链管理为例，工业多智能体系统可自主调度生产资源，实现跨工厂、跨区域的实时响应与弹性供应。这种自治型的运行机制，要求宏观调控体制做出相应调整：政府不再直接干预具体的生产调度，而是通过设定宏观目标、提供公共数据、建立交互标准等方式，引导智能系统的运行方向。这类似于自动驾驶中的“领航员”角色：不直接操控方向盘，但掌握地图、设定目的地、监控运行状态、在必要时介入。

三、智能化经济人工智能体制：政治维度的深化拓展

如果说经济人工智能体制主要关注生产领域的智能化，那么智能化经济人工智能体制则将视野拓展到政治层面——智能技术如何重塑治理方式、决策过程和公共秩序。这是《未来国策》更具前瞻性的部分，也是难度更高的制度创新领域。

（一）治理智能化：从辅助工具到决策嵌入

智能化经济人工智能体制的首要特征，是人工智能深度嵌入治理过程，实现从辅助工具到决策参与者的角色跃迁。

当前，我国政务领域的智能化应用已取得显著进展。江苏省发展改革委运用AI助手评审重大项目，将过去需要7天完成的60个项目评审工作缩短至3小时；徐州市交通执法支队打造的“AI执法大脑”日处理数据达1200万条，使交通异常响应时间从10分钟压缩至3分钟。这些案例表明，人工智能正在重塑公共服务的效率边界。

然而，智能化经济人工智能体制追求的不只是效率提升，更是决策质量的改善。当AI系统能够调用3000余个历史项目信息进行智能化处理，当执法助手能在3秒内调出同类案例，决策就不再仅仅依赖个人的经验和直觉，而是基于更全面的信息、更系统的分析、更客观的标准。这有助于克服人类决策中的认知偏见和信息局限，推动决策更加科学化、精准化。

（二）秩序重构：弱秩序与强秩序的协同演化

智能化经济人工智能体制面临的更深层挑战，是如何在智能时代重构社会秩序。江小涓教授从“合理性”与“合意性”两个维度，为这一重构提供了分析框架：从经济学角度，将社会资源配置效率提高和发展成果相对公平分配定义为合理；从社会学角度，将具有最大公约数的社会共识和社会稳定定义为合意。

在智能时代，秩序的形成机制正在发生变化。一方面，开源社区、技术社群、行业自律等“弱秩序”（自发秩序）的作用日益凸显。人工智能技术发展快、应用复杂，形成普适性共识困难，往往需要从有共识的群体开始起步。另一方面，公权力介入形成的“强秩序”（制度秩序）必须在场，筑牢合理合意底线并为弱秩序保驾护航。

智能化经济人工智能体制需要在这两种秩序之间寻求动态平衡。对于技术发展中的新业态、新模式，应给予充分的试错空间，让市场和社会各方通过博弈形成共识；当出现明显的外部性、市场失灵或社会失序时，制度秩序应及时介入，守住安全底线。这种“合作治理”的模式，目标是尽可能使自发秩序和制度秩序带来的两种社会福利损失的净值最小。

（三）规避歧路：人工智能君主制的警示

在探讨政治智能化时，必须警惕一种极端设想——“人工智能君主制”。这种设想主张由AI全面接管人类的治理权，将人工智能系统置于国家治理的最高位置，像传统君主制中的君主一样主导决策。

从技术可能性看，人工智能君主制似乎是社会智能化的逻辑延伸。然而，肖峰教授的研究深刻揭示了这条路径的危险性：算法和数据如果出现偏差，难保决策具有公平正义性；AI缺乏情感和伦理意识，可能无法做出符合人类社会道德标准和价值观念的决策；权力高度集中于AI，有可能引发新的“技术霸权”或一种用数学符号与复杂模型构建的“技术神权”。

智能化经济人工智能体制必须坚守一条底线：人工智能是辅助人类决策的工具，而非替代人类决策的主体。无论智能系统多么强大，最终的责任主体始终是人。这一原则需要在制度设计中予以固化：任何公共决策都必须保留人类的最终控制权和干预权；算法系统的设计必须可解释、可问责；公民有权了解算法决策的依据并寻求救济。

四、人机协同：新型生产关系的制度表达

《未来国策》经济人工智能体制的最终落脚点，是构建适应智能时代的新型生产关系。这种新型生产关系的核心特征，是“人机协同”成为主流组织形式。

（一）劳动关系的重构：从替代到增强

人工智能对劳动的影响，一直是社会关注的焦点。国务院《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》明确提出要“创造更加智能的工作方式”。这一定位值得深入解读：人工智能的目标不是替代人，而是增强人——接管重复性、流程化的体力和脑力劳动，促进劳动者从事更具创造性和决策性的工作。

在智能化经济人工智能体制下，劳动关系需要重新定义。当劳动者与智能系统协同工作时，劳动时间如何计算？劳动成果如何分配？职业风险如何分担？这些问题呼唤制度创新。例如，企业推进智能化改造过程中，劳动者可通过工会等渠道，提出“技能培训配套”“岗位调整保障”等合理诉求，通过集体协商争取合理的薪酬回报和职业发展空间。

（二）新职业与新技能的制度回应

智能经济催生了一批新职业：数据标注师、智能训练师、人机协作工程师等。这些职业的出现，对教育培训制度、职业资格认定、社会保障体系提出了新要求。

智能化经济人工智能体制需要构建适应智能时代的技能形成体系。一方面，补齐“人工智能通识”短板，让劳动者了解基本原理、掌握常用工具；另一方面，深耕“人机协同专业技能”，培养能驾驭智能装备、优化智能算法、设计智能服务的高技能人才。政府、企业、高校应协同构建AI技能培训生态，支持企业与高校共建实训基地，在职业院校增设“AI+制造”“AI+医疗”等交叉专业。

（三）分配制度的创新：数据要素与智能贡献

在分配领域，智能化经济人工智能体制需要回应两个新问题：数据要素如何参与分配？智能系统的贡献如何衡量？

数据作为新型生产要素，其价值创造和分配机制尚在探索中。经济人工智能体制应健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，保护数据主体的合法权益，激励数据的采集、加工、流通和应用。同时，当智能系统显著提升生产效率、创造经济价值时，其贡献也应得到某种形式的认可——这既涉及智能系统开发者的权益保护，也涉及智能系统使用者（企业）与劳动者之间的利益平衡。

五、敏捷治理：智能时代的治理范式创新

智能化经济人工智能体制的最后一块拼图，是治理范式本身的创新。面对快速迭代的技术和不断涌现的新业态，传统的“事前审批”静态管理模式难以适应，需要转向强调“过程监管”和“敏捷治理”的动态治理模式。

（一）发展与安全的动态平衡

发展和安全的关系，是智能化时代治理的核心难题。郑永年教授比较了三种模式：美国的“发展导向、毫无监管”模式；欧盟的“监管优先、发展滞后”模式；中国的“发展安全两条腿走路”模式。智能化经济人工智能体制应坚持第三种道路：在适度放松监管以促进技术落地的同时，同步发展监管技术，以技术监管技术，实现以智管智、以网治网。

具体而言，可采取分级分类的监管策略。对于高风险的人工智能应用（如影响公共安全的决策系统），实施严格的准入和持续监管；对于中低风险应用，采取备案制或事后追责的方式，给予创新更多空间。这种差异化的监管思路，既守住安全底线，又为技术迭代留出弹性。

（二）多元共治的制度安排

智能时代的治理，不可能由政府包办。奥斯特罗姆提出的多中心治理原则在智能时代更具现实意义：公民、社会与政府的治理合作，是应对复杂性的有效路径。

智能化经济人工智能体制应构建多元共治的格局。政府负责设定底线、维护公平、保障安全；企业承担主体责任，确保产品和服务的可信可控；行业组织制定自律规范，推动最佳实践；公民参与监督和反馈，维护自身权益。这种合作治理的理想目标，是使自发秩序和制度秩序的合力最大化，使社会秩序的合理性和合意性向最大可能趋近。

（三）国际治理合作的中国方案

人工智能是全球性议题，没有国际合作难以有效治理。我国在人工智能国际治理中应发挥建设性作用，推动形成“以人为本、智能向善”的国际共识。一方面，积极参与国际规则制定，贡献中国智慧和中国方案；另一方面，推动数据、技术、人才的国际交流合作，避免“数字铁幕”和“技术脱钩”。

特别值得关注的是，DeepSeek等国产大模型的突破，打破了美国资本和技术的神话，为全球人工智能发展提供了“另一条道路”。这一经验表明，人工智能的发展路径可以是多元的，监管模式也可以是多样的。智能化经济人工智能体制应保持开放包容的姿态，在借鉴国际经验的同时，立足中国实际，走出一条既促进创新又保障安全、既发挥市场作用又体现制度优势的新路。

结语：迈向人机共生的智能文明

《未来国策》经济人工智能体制与智能化经济人工智能体制的构建，不是一项单纯的技术工程，而是一场深刻的社会实验。它关乎我们如何组织生产、如何治理社会、如何定义人的价值。

回望历史，每一次工业革命都带来了生产关系的深刻调整和社会秩序的重构。智能化时代的特殊性在于，这次变革的核心不是某种新工具，而是一种具有某种“主体性”的新型智能体。人机关系不再仅仅是使用者与被使用者的关系，而日益呈现为协同者与协同者的关系。这一变化将如何重塑人类社会的组织方式、权力结构和价值体系，尚需实践给出答案。

但有一点是明确的：无论智能系统多么强大，技术的终极目的始终是服务于人的全面发展。智能化经济人工智能体制必须坚守这一价值坐标，确保技术进步和社会秩序重构有利于人类社会总体福利水平提升和社会公平正义。正如习近平总书记所指出的，要培育具有重大引领带动作用的人工智能企业和产业，构建数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能经济形态。

面向2035年全面步入智能经济和智能社会发展新阶段的战略目标，我们有理由相信，在《未来国策》的科学指引下，中国将走出一条以智能化驱动高质量发展、以智能化促进社会进步、以智能化提升人民福祉的中国式现代化新路。这条路充满挑战，更充满希望。作为政策研究者，我们有幸见证并参与这一伟大进程，更有责任为智能时代的制度创新贡献智慧和力量。